Stanowisko KR RIO w sprawie niezbędnych zmian w ustawie o finansach publicznych
Data Thursday, 29 May - 11:17:39
Temat: Varia




Stanowisko
Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych z dnia 21 maja 2003 roku

w sprawie niezbędnych zmian w ustawie o finansach publicznych związanych z pozyskiwaniem środków pochodzących z Unii Europejskiej przez jednostki samorządu terytorialnego



   Aktualne rozwiązania prawne ograniczają możliwości pozyskiwania zagranicznych środków pomocowych przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym niepodlegających zwrotowi środków przedakcesyjnych Unii Europejskiej, a także środków stanowiących refundację poniesionych nakładów inwestycyjnych. Jednostki samorządu terytorialnego - jako beneficjenci środków pomocowych - są zobowiązane do wprowadzenia do budżetu zadań, których realizacja ma być objęta środkami pomocowymi, już na etapie ubiegania się o te środki. Przy obowiązującym stanie prawnym sztuczną barierą - zdaniem KRRIO - są postanowienia art. 113 i 114 ustawy o finansach publicznych.

   Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych stoi na stanowisku, że należy w ustawie o finansach publicznych dokonać następujących zmian:

  1. W art. 113 ustawy o finansach publicznych proponuje się dodać ust. 3 w brzmieniu:

    "3. Ograniczeń określonych w ust. 1 nie stosuje się do emisji obligacji oraz kredytów i pożyczek zaciąganych w związku z przyrzeczonymi środkami w umowie z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi oraz Funduszem Spójności Unii Europejskiej."

  2. Dotychczasowe brzmienie art. 114 ustawy o finansach publicznych oznaczyć jako ust. 1 i dodać ust. 2 w brzmieniu:

    "2. Ograniczeń określonych w ust. 1 nie stosuje się do emisji obligacji oraz kredytów i pożyczek zaciąganych w związku z przyrzeczonymi środkami w umowie z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi oraz Funduszem Spójności Unii Europejskiej."

  3. Art. 49 ust. 2 ustawy o finansach publicznych otrzymuje brzmienie:

    "2. W przypadku ubiegania się przez jednostkę samorządu terytorialnego o udzielenie kredytu lub pożyczki, a także w przypadku zamiaru emisji przez jednostkę samorządu terytorialnego papierów wartościowych, organ wykonawczy tej jednostki zobowiązany jest uzyskać opinię regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki lub wykupu papierów wartościowych."

  4. Dodać art. 114 ust. 3 w brzmieniu:
    "3. W przypadku gdy przyrzeczone środki z funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności Unii Europejskiej nie zostaną przekazane lub po ich przekazaniu orzeczony zostanie ich zwrot, jednostka samorządu terytorialnego nie może zaciągać kredytów, pożyczek, emitować papierów wartościowych i udzielać poręczeń do czasu spełnienia warunków określonych w art. 113 ust. 1 i 2 oraz art. 114 ust. 1."



UZASADNIENIE

   Zgodnie z art. 4 pkt 4a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2002, dochodami gmin mogą być środki finansowe pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi oraz środki na współfinansowanie programów realizowanych z udziałem środków zagranicznych podlegających zwrotowi. Nowelizacja ustawy nie wprowadziła w tym zakresie żadnych zmian. Podobnie nowelizacja ustawy o finansach publicznych nie wyłączyła ww. środków z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem, o ile środki pomocowe wystąpią, to należy uznać, że jako dochody jednostek samorządu terytorialnego powinny być ujęte w ich budżetach. Departament Samorządu Terytorialnego Ministerstwa Finansów również prezentuje pogląd, iż ww. środki powinny być włączone do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Takie rozwiązanie, tj. wprowadzenie środków pomocowych do dochodów jednostek samorządu terytorialnego i ujęcie ich w wydatkach budżetów na zadania realizowane z udziałem środków pomocowych, wpływa jednak na wynik budżetu oraz na poziom długu jednostki samorządu terytorialnego.
   W przypadku środków pochodzących z programu SAPARD z reguły środki pomocowe przekazywane są po zakończeniu zadania na podstawie rozliczonych faktur. Jednostka samorządu terytorialnego zmuszona jest sfinansować zadanie w całości z własnych środków, a dopiero po zakończeniu zadania (o ile zostanie ono przyjęte) uzyska te środki, de facto na zwrot poniesionych wydatków. Przy zadaniach o małej wartości jednostka samorządu terytorialnego jest w stanie sfinansować zadanie z posiadanych środków własnych lub, w przypadku ich braku, z przychodów zwrotnych. Natomiast przy zadaniach o wysokiej wartości, przekraczającej połowę budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bez naruszenia zasad określonych art. 113 i 114 ustawy o finansach publicznych jest to niemożliwe, liczba jednostek samorządu terytorialnego a zwłaszcza gmin bez zadłużenia jest bowiem znikoma.
   Zatem zasadne już dziś wątpliwości budzi konieczność ujęcia w budżecie zadań finansowanych np. z programu SAPARD o znaczącej wartości, a szczególnie w sytuacji faktycznego ich finansowania z zaciągniętych środków zwrotnych na poczet tych, które zostaną otrzymane z funduszu SAPARD.
   Zgodnie z zasadami planowania i wykonywania budżetu jednostka samorządu terytorialnego konstruując budżet na 2003 rok powinna po stronie wydatków ująć pełne kwoty związane z zadaniami realizowanymi z udziałem np. środków funduszu SAPARD, pomimo że środki te otrzyma dopiero po realizacji i przyjęciu całego zadania. Zakończenie inwestycji objętych pomocą oraz złożenie wniosków o płatność wraz z kompletem wymaganych dokumentów musi nastąpić do dnia 10 sierpnia 2003 roku. Nieujęcie w budżecie wydatków przewidywanych do sfinansowania przez środki pochodzące z tego funduszu uniemożliwi realizację zadania, gdyż zgodnie z art. 26 ustawy o finansach publicznych wydatki ujęte w budżetach stanowią nieprzekraczalny limit.
   Ujęcie w budżecie zadania realizowanego z udziałem takich środków wyłącznie po stronie wydatków, bez uwzględnienia ich po stronie dochodów w istotny sposób wpływa na wynik budżetu i wielkość deficytu, jak również na poziom długu publicznego oraz relacje spłat zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego do planowanych dochodów.
   KRRIO prezentuje stanowisko, iż należy dokonać nowelizacji art. 113 i 114 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z obecnym stanem prawnym, w sytuacji gdy jednostka wprowadza środki pomocowe do budżetu może wystąpić przejściowy niedobór, który w świetle art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych można sfinansować przez zaciągnięcie kredytu, pożyczki lub wyemitowanie papierów wartościowych. Możliwość skorzystania z takiego rozwiązania ograniczają przepisy art. 48 ust. 2 w związku z art. 113 ustawy o finansach publicznych, spłata bowiem krótkoterminowego kredytu, pożyczki czy też wykup obligacji musi nastąpić w tym samym roku, w którym zostały one zaciągnięte. Tym samym podwyższają one kwotę przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat kredytów i pożyczek powyżej dopuszczalnej granicy zadłużenia, przekraczającej poziom 15% w relacji do planowanych dochodów jednostki samorządu terytorialnego.
   Jeśli środki pomocowe jednostka otrzyma w roku zaciągnięcia tych przychodów, to teoretycznie powiększenie deficytu nie wystąpi i może ona przeznaczyć je na spłatę zobowiązania zaciągniętego na ich poczet. Sytuacja ulegnie jednak zmianie, jeśli jednostka otrzyma środki pomocowe po upływie roku, w którym zaciągnęła kredyt lub pożyczkę. W tym przypadku zaciągnięte zobowiązania powiększają bowiem kwotę długu i jednostka może przekroczyć limit określony w art. 114 ustawy o finansach publicznych. Ponadto wiąże się to ze zmianą konstrukcji deficytu - deficyt przejściowy zmienia się w deficyt strukturalny.
   Natomiast wprowadzenie zadania planowanego do realizacji z udziałem środków pomocowych do budżetu tylko po stronie wydatków (co w przypadku braku promesy jest w pełni uzasadnione) powoduje powstanie lub powiększenie deficytu budżetowego.
   Sytuacja ulegnie istotnemu pogorszeniu w momencie przystąpienia Polski do Unii Europejskiej i uzyskaniu dostępu do środków akcesyjnych pochodzących z funduszy strukturalnych oraz funduszu spójności Unii Europejskiej. Dlatego już teraz formułujemy trzy konieczne wnioski o charakterze de legeferenda.
   Krajowa Rada RIO zwraca uwagę na jeszcze jeden problem związany z absorpcją środków pomocowych w jednostkach samorządu terytorialnego. Organy stanowiące jednostek samorządu, upoważniając organy wykonawcze do zaciągania kredytów i pożyczek na pokrycie występującego w ciągu roku deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, określają jednocześnie kwotę, do której organ wykonawczy może to upoważnienie realizować. Z dotychczasowej praktyki stosowania tego przepisu wynika, że nie są to kwoty, które rekompensowałyby brakujące środki pomocowe. Należałoby zatem rozważyć konieczność udzielania organom wykonawczym odrębnych upoważnień do zaciągania zobowiązań "pomostowych" w związku z realizowanymi zadaniami z udziałem środków pomocowych. Takie rozwiązanie mogłyby wskazywać składy orzekające regionalnych izb obrachunkowych w opiniach o projektach budżetów, do czasu zmiany ustawy o finansach publicznych.


Ten artykuł pochodzi od: Regionalne Izby Obrachunkowe
http://rio.gov.pl/

Adres WWW tego artykułu to:
http://rio.gov.pl/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=296